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Sommaire

      I.        Introduction

Après 2 ans et demi de procédure législative, la Chambre des députés a voté ce jeudi 10 février 2022 la nouvelle loi relative au patrimoine culturel (la « Loi »).

La Loi poursuit, selon ses rédacteurs, un triple objectif :

  1. regrouper en un seul texte les dispositions relatives au « patrimoine culturel », notion qui regroupe le patrimoine archéologique, le patrimoine architectural, le patrimoine mobilier et le patrimoine immatériel ;
  2. mettre en œuvre les dispositions des textes internationaux ratifiés par le Luxembourg ainsi que plusieurs textes européens en matière de patrimoine culturel ;
  3. moderniser certaines règles relatives à la conservation et à la protection du patrimoine culturel.

La Loi s’articule principalement autour de quatre grandes thématiques : patrimoine archéologique, patrimoine architectural, patrimoine mobilier et patrimoine immatériel, que nous examinons successivement ci-après.

    II.        Patrimoine archéologique

La première partie de la Loi traite de la protection du patrimoine archéologique, que la Loi définit comme « les vestiges, biens meubles et immeubles, et autres traces de l’existence de l’humanité dans le passé dont la conservation et la protection présentent un intérêt public national (…) et dont l’étude permet de retracer le développement de la vie, l’histoire de l’humanité et leur relation avec l’environnement naturel ».

Les principales nouveautés introduites par la Loi consistent en la création de la notion de « zone d’observation archéologique » et de celle de « sous-zone d’observation archéologique », ainsi qu’en la consécration du principe d’ « archéologie préventive ».

Concrètement, le Centre National de Recherche Archéologique, rebaptisé Institut National de Recherches Archéologiques (« INRA »), se voit confier la tâche de dresser une carte des zones dans lesquelles des éléments faisant partie du patrimoine archéologique ont déjà été détectés (la « zone d’observation archéologique ») et de celles pour lesquelles il n’existe pas de données permettant d’exclure toute potentialité archéologique (la « sous-zone d’observation archéologique »).

L’assiette exacte de la zone d’observation archéologique et de la sous-zone d’observation archéologique doit être déterminée par un règlement grand-ducal à venir.

Dans les deux zones, tous les travaux de construction, de démolition, de remblai et de déblai soumis à autorisation doivent être soumis par le maître d’ouvrage au Ministre de la Culture (le « Ministre ») à des fins d’évaluation des incidences sur le patrimoine archéologique au plus tard au moment du dépôt de la demande d’autorisation.

Cette évaluation n’est pas nécessaire dans la zone d’observation archéologique pour les projets exécutant un plan d’aménagement particulier « quartier existant » présentant une superficie au sol inférieure à 100 mètres carrés et une profondeur inférieure à 0,25 mètre, ainsi que pour les travaux d’infrastructure urgents.

Dans la sous-zone d’observation archéologique, l’évaluation n’est également pas nécessaire pour les projets exécutant un plan d’aménagement particulier « quartier existant » présentant une emprise au sol inférieure à 3.000 mètres carrés et une profondeur inférieure à 0,25 mètre ou un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » d’une surface inférieure à 10.000 mètres carrés, ainsi que pour les projets d’assainissement de la voirie existante.

Dans tous les autres cas, le Ministre peut prescrire des opérations de diagnostic archéologique, de fouille d’archéologie préventive, ou de levée de contrainte archéologique, en fonction de l’intérêt archéologique du terrain.

Si le Ministre impose des opérations d’archéologie préventive, dont la durée ne peut normalement pas excéder 6 mois, la Loi prévoit que les délais contractuels et administratifs sont suspendus à partir de la réception par le maître de l’ouvrage de la prescription ministérielle et ce, jusqu’à la fin des opérations en question.

En cas de « découverte exceptionnelle » d’éléments faisant partie du patrimoine archéologique, le Ministre peut prolonger la durée de réalisation des fouilles jusqu’à un maximum de cinq ans, auquel cas le maître de l’ouvrage a droit au paiement d’une indemnité compensatoire à fixer de commun accord par l’administration et le maître de l’ouvrage, sinon à dire de droit par les tribunaux judiciaires.

On peut d’emblée noter que l’obligation quasi systématique de procéder à une étude d’incidence risque en tout état de cause d’engendrer un rallongement des procédures d’autorisation, alors que la Commission des Sites et Monuments estime pour sa part que les méthodes de l’archéologie préventive devraient permettre d’éviter les arrêts de chantier imprévus et onéreux.

La Loi prévoit également que l’INRA peut procéder d’office à des opérations d’archéologie programmées même dans l’hypothèse où le propriétaire du terrain n’aurait déposé aucune demande d’autorisation de construction, de démolition, de remblai ou de déblai.

La personne censée prendre en charge les frais générés varie selon le type d’opération réalisée :

  1. diagnostic archéologique : 100% à charge du maître de l’ouvrage ;
  2. opérations d’archéologie préventives : 50% à charge maître de l’ouvrage , 50% à charge de l’Etat ;
  3. opérations d’archéologie programmées : 100% à charge de l’Etat.

Malgré de vives critiques du secteur de la construction, les rédacteurs de la Loi ont dès lors maintenu le principe d’une prise en charge totale ou partielle des frais en lien avec les opérations de diagnostic ou de fouille préventive par le maître de l’ouvrage.

Il paraît évident que le surcoût engendré par cette nouvelle obligation légale sera répercuté sur les acquéreurs finaux, ce qui va immanquablement entraîner une nouvelle hausse des prix de l’immobilier pouvant être réalisé dans les zones concernées.

La Loi prévoit enfin la possibilité pour le Ministre de procéder au classement comme patrimoine culturel national – dont nous examinerons les conséquences dans le point suivant – des biens meubles et immeubles du patrimoine archéologique mis au jour lors d’opérations de fouilles.

   III.        Patrimoine architectural

En deuxième lieu, la Loi traite de la protection du patrimoine architectural.

A cet égard, les rédacteurs de la Loi ont initié un changement de paradigme par rapport à la situation antérieure, alors que la procédure de protection des bâtiments, qui était auparavant entamée immeuble par immeuble, portera désormais sur un ensemble de bâtiments qui seront protégés par voie de règlements grand-ducaux commune par commune.

Plus précisément, le nouvel Institut national pour le patrimoine architectural (« INPA) », issu du Service des Sites et Monuments Nationaux (SSMN), dont les attributions légales sont modifiées par la Loi, sera chargé d’établir un « inventaire du patrimoine architectural pour une ou plusieurs communes, recensant avec précision et moyennant une documentation appropriée les biens immeubles faisant partie du patrimoine architectural et qui sont susceptibles de faire l’objet d’un classement comme patrimoine culturel national ou de faire partie d’un secteur protégé d’intérêt national ».

Ces « secteurs protégés d’intérêt national » constitueront des zones regroupant un ou plusieurs immeubles classés comme patrimoine culturel national qui doivent permettre un aménagement adéquat des alentours des biens classés en vue d’assurer la cohérence architecturale, urbanistique et paysagère de l’ensemble.

Pour pouvoir être inventorié comme bien immeuble susceptible de faire l’objet d’un classement comme patrimoine culturel national, l’immeuble visé doit être authentique pour avoir connu peu de modifications, et avoir gardé des éléments de son époque.

Il doit également être « représentatif et significatif » au regard d’au moins un des 14 critères listés par la Loi (par exemple : rareté, période de réalisation, histoire militaire, etc.).

L’inventaire du patrimoine architectural relatif à une ou plusieurs commune, de même que le détail des zones éventuellement envisagées pour la création de secteurs protégés d’intérêt national, sont proposés par le Ministre après accord du Conseil de Gouvernement.

L’inventaire du patrimoine architectural ainsi que, le cas échéant, le dossier ayant trait aux secteurs protégés d’intérêt national sont ensuite transmis à la ou aux commune(s) concernée(s) aux fins d’enquête publique, et publiés par le Ministre sur un support électronique accessible au public.

Toute éventuelle réclamation/observation à l’encontre de l’inventaire ou de la proposition de création d’un secteur protégé d’intérêt national doit être soumise par voie électronique ou adressée au collège des bourgmestre et échevins de la commune concernée dans un délai de 45 jours suivant la publication des documents sur le support électronique visé au paragraphe précédent, à peine de forclusion.

Le classement des biens visés dans l’inventaire et la création des secteurs protégés d’intérêt national s’opèrent ensuite par l’adoption d’un règlement grand-ducal après avis du Conseil d’Etat.

La transition d’un système de classement individuel à une procédure règlementaire est extrêmement préjudiciable du point de vue des droits des propriétaires des biens dont le classement est envisagé ou qui sont repris dans un secteur protégé d’intérêt national.

Ce changement entraîne en effet l’inapplicabilité de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et de son règlement d’exécution, qui assuraient jusqu’alors aux administrés plusieurs garanties procédurales dont notamment le droit d’être informé individuellement par courrier recommandé des motifs justifiant la proposition de classement.

Cette modification substantielle a d’autant plus d’incidence que, dès la publication de l’inventaire du patrimoine architectural et de l’éventuel dossier relatif aux secteurs protégés d’intérêt national, une partie des effets du classement s’applique d’office aux immeubles concernés.

Le classement d’un immeuble engendre de nombreuses restrictions au droit de propriété :

  • tous travaux généralement quelconques sur les biens classés, à l’exception des travaux purement conservatoires, sont interdits sans autorisation préalable du Ministre ;
  • aucun construction nouvelle ne peut être adossée à l’immeuble classé sans autorisation préalable du Ministre ;
  • aucune servitude conventionnelle ne peut être établie sur le bien sans autorisation préalable du Ministre.

En cas de vente, location ou promesse de vente ou de location d’un bien immobilier classé patrimoine culturel national ou repris dans un secteur protégé d’intérêt national, ou de transfert d’un droit réel portant sur un bien immobilier classé ou repris dans un secteur protégé d’intérêt national, le vendeur est également tenu d’indiquer dans l’acte translatif ou le bail la nature de la protection, de même que les servitudes légales qui en découlent, à peine de nullité de la convention.

Finalement, dans la mesure où les opérations d’inventaire des différents immeubles jugés dignes de protection s’étaleront sur plusieurs années – on parle d’une dizaine à une quinzaine d’années – , les rédacteurs de la Loi ont instauré un régime transitoire dit « filet de sécurité » visant à éviter qu’un bien susceptible d’être classé ne soit démoli avant qu’un inventaire du patrimoine architectural ne soit validé par règlement grand-ducal pour une commune déterminée.

Tout propriétaire d’un bien classé « construction à conserver » par le plan d’aménagement général d’une commune est ainsi tenu, jusqu’à l’adoption d’un inventaire du patrimoine architectural pour ladite commune, de signaler au Ministre tout projet de démolition totale ou partielle, ou de transformation du bien.

Dans cette hypothèse, le Ministre dispose d’un délai de 3 mois à compter de la notification pour initier une procédure de classement individuel.

Notons enfin que, même si un bien n’est pas repris comme construction à préserver dans le plan d’aménagement général d’une commune, le Ministre garde la possibilité, jusqu’à l’adoption d’un inventaire du patrimoine architectural pour la commune concernée, d’initier une procédure de classement individuel.

À noter qu’avec l’entrée en vigueur de la Loi, les immeubles déjà classés comme monuments nationaux en vertu de la loi modifiée du 18 juillet 1983 sont considérés classés comme patrimoine culturel national aux termes de la nouvelle Loi jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau règlement grand-ducal de classement. De même, les immeubles inscrits sur l’inventaire supplémentaire continuent à être traités comme immeubles inscrits sur l’inventaire supplémentaire au sens de l’ancienne loi, pourtant abrogée, jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau règlement grand-ducal.

   IV.        Patrimoine mobilier

Troisièmement, la Loi réforme les règles applicables en matière de protection du patrimoine mobilier.

La principale nouveauté consiste en l’introduction d’un certificat de transfert pour certaines catégories de biens culturels.

Le transfert définitif de ces biens vers un autre Etat membre est soumis à l’émission par le Ministre d’un certificat spécial, qui est refusée si le bien en question est classé comme patrimoine culturel national, fait l’objet d’une procédure de classement comme patrimoine culturel national, ou a été illicitement importé au Luxembourg.

La Loi instaure également un régime particulier de restitution des biens culturels qui auraient quitté illégalement le territoire d’un Etat membre de l’Union européenne, d’un Etat partie à la convention UNESCO du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, ou d’un Etat partie à la convention de la Haye du 14 mai 1954 concernant la protection des biens culturels en cas de conflit armé.

Enfin, la Loi consacre les notions de « garantie d’Etat » et de « garantie de restitution » qui permettent aux acteurs du monde culturel luxembourgeois de solliciter la mise en place par l’Etat de garanties visant à couvrir les dommages qui pourraient être occasionnés à des biens culturels prêtés par des tiers, respectivement de garantir à des administrations étrangères que des biens culturels prêtés au Luxembourg leur seront restitués et ne pourront faire l’objet d’aucune mesure de classement ou de saisie conservatoire.

    V.        Patrimoine immatériel

En dernier lieu, la Loi entend donner une consécration légale à la notion de patrimoine immatériel qui englobe les traditions et les savoirs faire.

Un « inventaire national du patrimoine immatériel » sera dressé et tenu à jour par le Ministre.

Tout groupe de personnes ou association sans but lucratif ayant pour objet la sauvegarde du patrimoine immatériel pourra demander l’inscription sur cet inventaire d’un élément qu’il considère comme faisant partie de son patrimoine immatériel, qu’il pratique activement et qu’il s’engage à sauvegarder et à transmettre aux générations présentes et futures.

Une fois l’inscription à l’inventaire réalisée, le Ministre prendra toute mesure propre à assurer la sauvegarde, la reconnaissance, le respect et la mise en valeur du patrimoine immatériel inscrit.

   VI.        Conclusion

En conclusion, on peut souligner que si la Loi apporte des réformes jugées nécessaires dans plusieurs matières, son adoption en l’état entraîne également une nette régression des droits des administrés.

En particulier, l’obligation faite à un maître de l’ouvrage de réaliser des études d’incidence archéologique préventives pour certains projets de construction, études qu’il lui faudra dans la plupart des cas financer totalement ou partiellement, risque d’alourdir encore un peu plus la charge financière répercutée sur l’acquéreur final d’un bien immobilier, et d’allonger les délais de réalisation des projets.

On peut également noter l’instauration d’une procédure règlementaire en lieu et place d’une procédure individuelle en matière de classements d’immeubles, ce changement ayant pour conséquence de priver les propriétaires du bénéfice d’une information individuelle et circonstanciée dans le cadre de la procédure de classement.

On peut finalement constater que la période transitoire nécessaire à l’adoption des règlements grand-ducaux d’exécution sera longue, et que les propriétaires avisés suivront avec intérêt la mise en œuvre des mesures prévues par la nouvelle Loi qui sont susceptibles d’affecter leur propriété.

Mario Di Stefano Me Mario DI STEFANO
Managing Partner
Avocat à la Cour		 Me Quentin MARTIN
Senior Associate
Avocat à la Cour