La révision de la Constitution luxembourgeoise est entrée en vigueur le 1er juillet 2023. Sur les quatre volets qu’elle comprend, celui issu du projet de loi n°7755 a réformé le Chapitre II., intitulé « Des droits et libertés », et plus particulièrement sa Section 3. – « Des libertés publiques ».

Le nouvel article 11 paragraphe (1) prévoit dorénavant que « Les Luxembourgeois[1] sont égaux devant la loi », et que « La loi peut prévoir une différence de traitement qui procède d’une disparité objective et qui est rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but ».

Aussi, le nouvel article 37 prévoit que « Toute limitation de l’exercice des libertés publiques doit être prévue par la loi et respecter leur contenu essentiel. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires dans une société démocratique et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ».

On devra saluer l’introduction de ces principes fondamentaux dans le texte de la Constitution, tout en constatant qu’ils ne sont pas tout à fait nouveaux : on retrouve les mêmes principes dans l’article 52, paragraphe 1er de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et dans l’article 18 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Aussi, le principe de proportionnalité a été consacré comme un principe général de droit à valeur constitutionnelle dans nombre de décisions de la Cour constitutionnelle luxembourgeoise ainsi que des autres juridictions du Pays, et notamment des juridictions administratives.

Par l’arrêt numéro 146 du 28 mai 2019, ainsi que l’arrêt du 19 mars 2021 rendu dans la même affaire, la Cour constitutionnelle a reconnu que les règles fondamentales de l’État de droit et de la légalité sont consacrées de manière implicite, mais nécessaires par la Constitution.

L’article 16 de la Constitution[2] permet bien entendu à la loi d’établir des restrictions aux protections accordées aux personnes et aux biens.

Cependant, les protections fondamentales issues de la Constitution ne sont pas à la libre disposition du législateur, et pour être conformes à la Constitution, les exceptions et restrictions doivent être rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but.

En visant spécifiquement le principe de proportionnalité, la Cour constitutionnelle a décidé que « L’équilibre à trouver doit résulter d’une juste mise en balance, le principe de proportionnalité étant un principe à valeur constitutionnelle ».[3]

Il est évident que la tâche d’équilibrer des intérêts différents et souvent contraires n’est pas aisée.

Le processus législatif est complexe et nécessairement influencé par des convictions et motivations d’ordre politique, notamment par rapport à des questions économiques ou sociales, qui évoluent avec le temps pour refléter l’évolution de la société, de la technologie, et du monde en général.

Les administrations, quant à elles, sont tenues d’appliquer les lois, souvent complétées par des règlements grand-ducaux.

Pour leur application, la procédure administrative non contentieuse est réglementée par la loi du 1er décembre 1978 et le règlement grand-ducal d’exécution du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’État et des communes, qui impose, notamment, l’obligation aux administrations de motiver les actes administratifs et réglementaires qu’elles édictent.

Ainsi, le principe de proportionnalité trouve toute son importance dans le processus législatif tout comme la gestation d’un acte administratif réglementaire ou individuel, et cela dans tous les domaines du droit : pénal, civil et public.

Il est aujourd’hui évident que le simple renvoi à la notion d’ « intérêt général » ne pourra être considéré comme suffisant pour justifier des restrictions incisives de droits individuels. Dans d’autres cas, on pourra constater que l’intérêt général n’est pas monolithique, et que la rencontre de plusieurs éléments relevant de l’intérêt général requiert une approche différenciée.

L’intégration explicite en 2023 du principe de proportionnalité dans la Constitution, la jurisprudence récente de la Cour constitutionnelle, et aussi la jurisprudence des juridictions administratives et ordinaires donnent espoir que ce principe fondamental sera d’autant plus présent dans la pratique juridique et administrative de l’État de droit.


[1] À noter que l’Art. 11 bis prévoit que « Tout non-Luxembourgeois qui se trouve sur le territoire du Grand-Duché, jouit de la protection accordée aux personnes et aux biens, sauf les exceptions établies par la loi. »

[2] Tout comme avant la réforme constitutionnelle l’article 11, paragraphe 6, alinéa 1 de la Constitution

[3] Arrêt du 22 janvier 2021, n°152 du registre; arrêt du 19 mars 2021, n° 146 du registre


Par Me Mario DI STEFANO, Managing Partner – Avocat à la Cour.